2020年5月，欧盟委员会发布了《2020年欧盟科学、研究与创新绩效》（Science, Research and Innovation Performance of the EU）报告，将宏观社会经济环境与对重要政策议题的深入研究相结合，分析了欧洲在科学、研究和创新方面的表现以及全球范围内气候环境、经济和社会的变化对其产生的影响。该报告为欧盟未来的决策提供基础，以确定哪些领域需要更多得投入，制定合适的政策措施适应不断变化的创新环境，实现经济和社会利益最大化。本文摘译了报告提出的11项政策建议。
研究与创新（Research and Innovation，R&I）对于欧洲迈向社会公平、气候稳定、数字化的未来至关重要。欧洲的工业、经济和社会正面临着极速变化，欧洲必须应对绿色和数字化转型的双重挑战，才能成为一个现代化、资源高效和有竞争力的经济体。这意味着，欧盟的R&I政策将需要调整，以确保R&I在推动欧盟竞争力的同时，为社会、环境和经济的可持续性发展做出贡献。欧洲的竞争力应建立在确保长期可持续性的体制、政策和因素的框架之上，可持续性应成为欧洲竞争力和实力增长的关键驱动力。政策建议涉及三个部分：R&I为人类创造安全公正的发展空间、R&I对全球领导力的影响以及R&I对经济和社会的影响。
一、R&I为人类创造安全公正的发展空间
建议一：“欧洲绿色协议”要求转向变革性创新政策
全球气候和环境、经济和社会正在经历深刻的变化，这将从根本上改变目前的生活方式。R&I活动和R&I政策是在全球的长期力量影响下进行的，目前，世界上似乎没有一个国家能够在全球可持续的资源利用水平上满足其公民的基本需求。
R&I有助于应对这些挑战，是实现可持续发展目标（SDG）的关键。欧盟在多个领域表现强劲，在能源、气候、环境、食品和生物经济领域引领技术进步。欧盟必须保持并加强在关键领域的领导，以成功实现可持续发展目标。
社会、经济和环境问题之间的相互联系要求进行产业的深刻变革，特别是农业粮食、能源和运输系统。“欧洲绿色协议”提供了将气候和环境挑战转化为所有政策领域的机遇，使欧盟经济可持续发展。然而，只有将研究、创新和投资与改革和监管联系起来，才能达成这项协议。
为了实现绿色协议，欧盟R&I政策应转变为一项变革性政策，在投资、改革和监管方面确定方向，以刺激知识的产生和传播，并解决向可持续性转变的问题。变革性创新政策可以成为指南针，作为欧洲可持续发展目标政策协调进程的关键推动因素。地平线欧洲是欧盟2021—2027年R&I的框架计划，也是欧盟转型政策的关键组成部分。
考虑到未来挑战的规模，制定一个投资R&I的雄心勃勃的目标将是至关重要的。尽管欧盟尚未实现其2020年研发投资的雄心，但R&D投入占GDP3%的目标已被证明具有明显的动员效应。国家R&I投资可以大大加快向环境、社会和经济可持续的欧洲过渡。
建议二：平衡区域发展的差距
欧盟R&I发展不平衡，R&I活动集中在欧洲少数地区、国家和企业，根据以下几个指标可以观察到欧盟R&I的不平衡。
在人的层面上，数字化和自动化有可能造成工作岗位的转移，并进一步缩小劳动在收入中的份额，这可能会导致不平等。
在地区层面上，欧洲表现出高度的集中和集聚效应，地区之间没有发展的趋同，对一些地区来说，特别需要转向创新驱动的增长模式。
在国家层面，欧盟R&I领域呈现出非常强烈的差异。西北部成员国的R&I表现继续强于其他成员国。
在公司层面，前沿企业与其他企业之间在生产率方面的差距不断扩大，这表明缺乏技术扩散。R&I可以发挥关键作用，帮助落后的公司赶上生产率更高的公司。
为了解决上述发展的不平衡，欧盟应通过基于地方的政策促进R&I，以提高未充分发展区域的潜力，加强区域创新体系，特别是在欠发达地区，以提高整个欧盟的竞争力，缩小R&I差距。
建议三：提升欧洲劳动力的知识和技能
随着技术变革，新的工作岗位将需要新的知识和技能，使其能够适应快速变化的劳动力市场。欧洲人口在掌握日益重要的数字技能方面正在缓慢取得进展，但还需要更多的努力来扩大和提升数字时代所要求的技能。
在这种情况下，需要更加努力，寻找提升相关技能的新途径，增强本国经济在未来的竞争力。例如，通过使职业教育和培训政策现代化，发展智力技能，与工业部门/价值链接触，鼓励学习者掌握、验证自己的技能。
总的来说，欧盟的政策需要解决劳动力市场上现有技能的不匹配问题，提高技能智能化和认可度。在国际竞争对手扩大人才库之际，教育和培训将是提高和扩大欧洲研究技能的关键。因此，需要加强地平线欧洲、欧洲科学基金会和伊拉莫斯（Erasmus+）等创新方案之间的协同作用，进一步加强科研与教育领域之间的联系，以确保技能和教育成为欧洲竞争力和创新的关键驱动力。
建议四：通过R&I快速实现两性平等
目前，欧洲的两性不平等现象依然存在。女性在研发活动和数字经济中的代表性仍然不足。在教育方面，毕业生的性别不平衡比在校学生更严重。女性仅占欧盟所有研究人员中约三分之一，仅占商业部门研究人员的五分之一，在建立初创企业方面也存在明显的性别差距。
这就要求在多个层面上努力促进两性平等。应保持研究中的两性平等和性别“主流化”（将性别观点纳入政策的制定和评估），在研究和创新中推广这些政策，支持妇女参与劳动力市场。
二、R&I对全球领导力的影响
建议五：在全球技术竞争中塑造欧洲的竞争优势
全球竞争对手的技术发展速度之快，引发了人们对技术主权的担忧。虽然欧盟是一个全球研发中心，占全球研发总量近20%，但它在很多指标上已经落后于全球竞争对手，包括研发和其他无形资产的投资，特别是来自私营部门的投资，而其竞争对手正在迅速发展。
在此背景下，R&I可以通过提高生产率，以可持续的方式创造就业和价值，增强公司在全球层面的竞争力。激励创新能够直接作用于生产的产品，使产品更好、更便宜，以及确保生产率。而提高生产率可以与可持续生产和支持可持续过渡政策相协调。然而，尽管数字技术在过去十年中的崛起预示着生产率的大幅提高，但欧洲生产率增长一直乏力，阻碍了欧洲和其他发达经济体更为强劲的经济增长。
欧盟技术主权面临风险，这涉及到将研发政策与产业政策联系起来的几个问题。欧盟的工业战略得到了一个生机勃勃的生态系统的支持，该生态系统允许其创新者和中小企业的规模扩大，这是应对欧盟非工业化趋势和提高欧盟长期竞争力的关键，同时满足向气候中性和可持续经济转型的需要。至关重要的是，通过保护战略价值链的基本要素，包括原材料、装配线、机床和服务等，在实现欧盟技术主权方面发挥其作用。
与此同时，欧盟在研发方面长期以来一直向世界开放，以促进人才和知识的流通，并与主要伙伴国家采取有战略针对性的行动。这种多边做法是欧盟为实现可持续发展目标而进行国际协调努力的核心，通过与国际伙伴国建立互利合作关系符合欧盟的利益。
建议六：适应数字时代的R&I政策现代化
数字化正在改变R&I，所有研究领域都在变得数据密集，越来越依赖和产生大数据。技术，特别是在企业对消费者（B2C）领域，由于从实物商品向数字商品的转变，再加上数字转型时代的网络效应，传播速度比以往任何时候都要快。数字世界和物理世界的融合正在增加创新的复杂性，并导致由科学驱动的深层次创新。
近年来，人工智能领域的研发工作取得了长足的发展，数据爆炸、更强的计算能力、更复杂的算法和开源软件使人工智能研发取得了突破性进展，人工智能越来越多地与区块链等数字技术以及先进制造和材料科学等领域的物理世界融合。从表现上看，欧盟在人工智能科学领域处于全球领先地位，但在人工智能创新方面仍处于落后地位，且欧盟的投资仍然不足。
数字化转型意味着决策需要不断发展。随着创新以前所未有的速度发展，政策应能对不断变化的环境做出更快的反应。培育深度技术、科学驱动的创新需要正确的政策组合，例如支持前沿研究、研发实验室、创新和数字中心、研究和数字基础设施，以及获得用于数字研发的资金。为充分挖掘科学数字化的潜力，必须加强研究人员和全社会的数字技能，促进开放科学，并确保对高质量数据基础设施进行必要的投资。
欧盟应该利用自身的科学和工业优势来引领人工智能的发展，并培育既有利于自身发展又能增强自身潜力的技术。欧盟和成员国应联手提高对人工智能的公共和私人投资水平，深化数字单一市场，实现人工智能技术主权，并在欧盟推广人工智能实践。人工智能还要求加强欧盟的人才培养，在相关数字技术方面的投资和能力建设，如高性能计算、欧洲云和微电子，以及数字基础设施，尤其是5G技术。
欧洲应该提高“对科技的信任”，推广可信、以人为本、合乎伦理的人工智能指导原则是欧盟人工智能创新生态系统的一个优势，而不是障碍。这也要求改善欧洲创新数据的获取，同时明确有关隐私和数据伦理使用的原则和法规。
技术集中度的上升对商业活力、竞争政策和财富分配都有影响。有必要支持欧洲数字公司在提供支撑数字化的云基础设施、操作系统和其他数字技术方面进行全球竞争。
建议七：确保欧盟内部的科学领导和激励知识流动
欧盟的科学应该继续保持开放，欧盟是科学的强国，在卓越性方面跻身顶尖选手之列。欧洲的多样性、人员流动的自由以及R&I参与者之间的合作，可能是R&I表现无与伦比的源泉。欧盟在开放科学政策方面处于领先地位，对研究绩效具有重大影响和结构效应。然而，在欧盟的国家和部门间的流动模式方面，各国之间仍然存在着明显的差距，研发绩效较高的国家往往有较高的研究人员流入和流出。此外，生产率高的经济体和前沿企业与落后者之间的差距表明，欧洲明显缺乏技术扩散。
欧盟必须支持研究成果的传播、研究人员的流动、公私合作和国际合作，它们是知识传播、为重大挑战创造解决办法和提高欧洲竞争力的关键因素，欧盟及其成员国必须加强研发投资和政策改革，提高公共研究系统的效率和绩效。这意味着进一步改进国家R&I系统，继续促进和加强工业界和学术界之间的互动，加大力度实施雄心勃勃的欧洲开放数据政策，并加强小公司参与R&I合作的能力。
建议八：构建充满活力和弹性的R&I生态系统
欧洲有着丰富的创意和人才，可以改善商业运行的框架条件和生态系统，尽管表现最好的欧盟成员国拥有非常高效的产品和劳动力市场，但平均而言，欧盟在这些方面落后于美国和日本。欧盟核心区域的创新制度质量都很高，各国内部和各国之间存在着高度的区域差异和异质性。获得风险资本的机会减少仍然是扩大规模的一个制约因素：在美国，为创新筹集的风险资本基金是欧盟的8倍。在欧盟，略高于十分之一的企业是高增长企业，但在高科技、中高科技制造业和高科技知识密集型服务业中所占份额相对较小。总体而言，欧盟在全球“30强”初创企业生态系统中有7个生态系统，而美国有12个，中国只有3个。
欧洲需要更好地支持扩大其创新者和中小企业的规模。在规模化技术企业和独角兽公司方面，与美国和中国相比，仍存在明显的规模差距。欧洲应该利用其强大的科学技术和丰富的创新理念，在全球舞台上拥有反映欧盟价值观和雄心的关键角色，这与“以技术为目的”的方法是一致的，这种方法将社会和环境问题纳入商业任务，以确保新产品和服务不仅带来经济价值，而且带来社会价值。总体而言，迫切需要采取政策举措，解决欧盟初创企业在资本方面的规模需求，如通过欧洲创新理事会（European Innovation Council）、欧盟风险投资计划（Venture EU programme）和欧洲投资银行（European Investment Bank）提供的不同金融工具。
欧盟需要制定政策，通过确保各区域和国家，特别是南部和东部外围经济体的有效R&I框架条件和体制质量，解决成员国之间的异质性。有必要改善创新的总体框架条件，包括获得融资（风险资本和其他替代融资来源）以及深化单一市场，以确保欧盟颠覆性创意的孵化和规模化，并促进其在欧盟的持久发展，同时保持全球推广。这还意味着建立更具弹性的初创企业生态系统，以建立在欧盟工业实力上的战略愿景为基础，通过提供应对诸如气候变化（与欧洲绿色协议相关联）等问题的解决方案来应对社会挑战。
三、R&I对经济和社会的影响
建议九：使R&I成果对社会、经济和政策的价值最大化
仅提供优秀的解决方案是不够的，有必要超越仅依靠创新产出的方法，应采取更全面的方法，以确保对研发成果和总体知识增值的有效开发，这是指从知识中创造价值并将其转化为具有经济价值和社会效益的可持续解决方案的过程。只有迅速取得优异的成果并大规模投入实际应用，R&I才能在塑造社会、环境和经济转型方面发挥决定性作用。
欧洲需要加强知识增值政策。尽管欧盟在科研产出和科研人员数量方面优于美国，但在科学质量、技术进步、高技术部门在经济中的份额以及工商界与学术界的联系等方面都不及美国。因此，欧洲需要通过促进欧洲研发政策中的知识增值文化、确保知识型机构知道如何管理其智力资本以及改善学术界、工业界、公民和决策者之间的联系来解决其不足。
建议十：使欧盟的监管对创新友好且具有前瞻性
欧洲需要一个目标明确、前瞻性强、整体创新友好的监管框架，以确保能够激励竞争和创新的运作良好的市场，最大限度地发挥欧盟R&I投资的影响力。当监管达到足够的严格程度和具备适当时机时，可以引导创新朝着满足社会需求的方向发展，同时，监管需要灵活性，以适应快速发展的行业和社会。其应在可预测性和灵活性之间取得平衡，还应保证公平竞争，而不惩罚失败或冒险行为。
欧洲R&I监管方面还有更加广阔的空间，欧盟成员国之间在监管质量方面存在着巨大差异。然而，与中国相比，欧洲似乎对其法规和标准享有更多的信任和信心，这意味着，欧洲应在面临潜在不公平做法的同时，充分利用其法规和标准，这要求其监管框架具有适当的灵活性。
快速变化、日益复杂的环境对监管设计提出了新的挑战。数字化在经济各部门中日益增长的作用可能并不总是在监管中得到适当反映，这同样适用于受数据驱动的创新。在这种背景下，应考虑监管的实验性方法，包括所谓的“监管沙箱”类的政策实验。
监管设计可成为刺激R&I实现政策目标的关键杠杆，它不仅能改善营商环境，而且有助于实现可持续增长和理想的社会、环境效益。利用科技管理决策中的“地平线扫描”和创新的监管方法可以帮助驾驭未来的技术进步，引导它们朝着实现欧盟委员会优先事项的方向发展，创新原则可以为气候、环境、卫生、粮食、竞争力和工业领域的其他政策提供宝贵的见解。
建议十一：通过更好的政策证据预测未来
R&I政策必须处理许多不确定性和相关风险，因为R&I具有内在的前瞻性，来自各种来源的证据，如指标、分析和政策评估，对指导决策至关重要。尽管未来不确定的概念并不新颖，但它对那些需要很长时间才能建立和执行的政策提出了挑战，因为它们必须依赖长期预测，而这些预测可能会有糟糕的业绩记录。
“地平线扫描”是预测未来世界的战略性R&I政策的关键。对未来创新能力和愿望的深入了解是思考和讨论不同投资决策的潜在影响，以及指导此类投资决策的规范和战略谋划的宝贵基础。在特定的时间点进行“地平线扫描”，系统而广泛地收集与未来问题、发展趋势、观点和事件相关的信息和证据，可以提高对R&I潜在重要领域的认识，并更好地理解R&I战略。前瞻性分析和“地平线扫描”应保持系统、持续和全面，并纳入参与性决策过程，涉及广泛的利益相关者和相关公众。新的欧盟R&I政策将成功地为公平、绿色和数字化的欧洲铺平道路。
报告链接：https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/srip/2020/ec_rtd_srip-2020-report.pdf